专家解读《突发事件应急预案管理办法》

今年2月，国务院办公厅发布修订后的《突发事件应急预案管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》共8章43条，围绕增强应急预案的针对性、实用性和可操作性，结合国家应急管理体制改革情况，从厘清管理职责、优化体系构成、完善编制要求、规范审批流程、加强应急演练、强化培训宣传、加强信息化建设等方面完善了应急预案管理措施。3月18日，应急管理部召开了《办法》宣贯工作会。本刊邀请中国安全生产科学研究院、中央党校、北京航空航天大学、中国政法大学以及相关科技支撑单位的专家就《办法》进行了解读，供广大读者参考。

中国安全生产科学研究院 李湖生

新修订的《办法》突出系统思维、统筹谋划，进一步优化完善了突发事件应急预案体系，体现在以下三个方面。

一、将应急预案体系建设放在突出地位

2019年11月，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施。应急预案体系是指以国家总体应急预案为龙头、各级各类应急预案及其配套支撑文件等构成的有机整体。不同预案之间有着紧密衔接、分工协作、相互支撑的关系，应急管理功能和目标的实现，依靠应急预案体系整体发挥作用；不同区域、不同领域、不同主体都有自己的应急预案子体系。因此，《办法》第一条就将其目的由“规范突发事件应急预案管理”修订为“加强突发事件应急预案体系建设，规范应急预案管理”，体现了对应急预案工作的系统性思维、体系性谋划，突显了对应急预案体系建设和管理的重要性。

二、明确应急预案体系建设和管理的责任主体

《办法》新增了对应急预案体系建设和管理责任主体的规定。新增的第五条第一款明确“国务院统一领导全国应急预案体系建设和管理工作，县级以上地方人民政府负责领导本行政区域内应急预案体系建设和管理工作。”第四条明确“应急预案管理遵循统一规划、综合协调、分类指导、分级负责、动态管理的原则。”第八条规定在各级人民政府的总体应急预案中要明确“预案体系构成”。这些规定明确应急预案体系建设和管理是各级人民政府的重要职责，各级人民政府在制定和修订总体应急预案时，要基于公共安全风险评估等相关成果，对本辖区的应急预案体系进行统一规划、优化设计、合理调整，并在总体应急预案中明确预案体系构成。

《办法》第五条第二款明确“突发事件应对有关部门在各自职责范围内，负责本部门（行业、领域）应急预案管理工作；县级以上人民政府应急管理部门负责指导应急预案管理工作，综合协调应急预案衔接工作。”其中，应急管理部门“综合协调应急预案衔接工作”的重要内容就是确保应急预案体系的完整性、协调性，不同预案的内容体现紧密衔接、分工协作、相互支撑，不出现相互脱节、相互矛盾等问题；而突发事件应对有关部门则应该对所负责行业、领域的应急预案子体系建设加强指导与协调。

三、优化完善应急预案体系的基本构成及内容

当前，“横向到边、纵向到底”的应急预案体系已基本形成，但是现有应急预案体系中巨灾应对预案、应急保障预案、跨区域多主体联合预案、重要基础设施保护预案、预案配套支撑文件等尚不完善；部分地方、基层单位和社区应急预案内容不够贴合本地实际，存在照抄照搬上级预案、“上下一般粗”、缺乏针对性、实用性等问题。

因此，《办法》“第二章分类与内容”部分，在保持应急预案体系构成基本稳定的同时，对部分应急预案进行了补充，对应急预案内容要求进行了完善。例如，新增第十四条明确了“国家有关部门和超大特大城市人民政府可以结合行业（地区）风险评估实际，制定巨灾应急预案，统筹本部门（行业、领域）、本地区巨灾应对工作”，弥补了巨灾应急预案方面的欠缺；第十一条将应急保障类预案由“队伍、物资、装备、资金等资源保障”调整为包括“通信、交通运输、医学救援、物资装备、能源、资金以及新闻宣传、秩序维护、慈善捐赠、灾害救助等保障功能”，并增加了此类预案内容中的主要任务、资源调用或应急响应程序、具体措施等要求。

在不同应急预案内容方面，《办法》更加重视预案的针对性、实用性和可操作性，更加强调组织指挥、风险防控、监测预警、响应程序流程、应急联动等内容，优化细化了不同应急预案的内容要素，特别是针对基层应急预案形式化严重、实用性不强等问题，第十五条明确“乡镇（街道）、村（社区）应急预案的形式、要素和内容等，可结合实际灵活确定，力求简明实用，突出人员转移避险，体现先期处置特点”，第十六条明确“安全风险单一、危险性小的生产经营单位，可结合实际简化应急预案要素和内容”，为各地结合实际开展基层单位预案形式、要素和内容等探索创新留下了广阔空间。

总体而言，新修订的《办法》以总体国家安全观为统领，按照构建大安全大应急框架要求，强化了应急预案体系顶层设计、基本构成及主要内容，明确了责任主体，通过应急预案“成体系编制、成体系管理、成体系运用、成体系联动”，对于补齐巨灾应对预案、跨区域多主体联合预案、应急保障预案、重要基础设施保护预案、基层应急预案等短板，加强上下级、部门间、地区间、政府与企业社会等相关预案在指挥体制、工作机制和保障条件等方面的衔接，进一步增强应急预案体系的整体效能将发挥重要作用。

《办法》第五条就应急预案组织领导与管理职责进行了规范，明确提出由各级应急管理部门负责指导应急预案管理，综合协调应急预案衔接。全面准确理解《办法》，发挥好应急管理部门综合优势和相关部门专业优势，才能协同推动应急预案衔接协调、可用管用的问题。

一、坚持系统观念，提高综合协调的认识与定位

《办法》是坚持系统观念解决应急预案管理实践问题的充分体现。加强应急预案体系建设是《办法》中新增的目的，只有运用系统观念，才能发现并理解总体、专项、部门、单位和基层应急预案之间，内部要素与外部因素之间的相互联系，才能从整体上全面、综合地考察体系，准确认识综合协调的作用和职能定位，正确处理顶层设计与实践探索、战略与策略、守正与创新、效率与公平、活力与秩序等一系列重大关系，更好地谋划指导应急预案管理实践。

坚持使用复杂系统方法解决应急预案体系建设问题。增强应急预案针对性、实用性和可操作性，适应不同类型突发事件应对中多变情形下全域联动、多元主体参与、多样化行动并行和多因素耦合等一系列现实挑战，必然造就应急预案体系的复杂性。《办法》在规范应急预案体系建设和应急预案管理，以及各级应急管理部门指导应急预案管理和履行综合协调职能时，充分考虑了相关工作的非线性、关联性、动态性特征，使用了开放、反馈、自组织等复杂系统方法，要求编制单位广泛听取意见，建立审核、公开、动态评估和修订等机制，允许编制单位结合实际开展工作等，避免了线性、一刀切式的简单系统方法。

充分发挥综合协调作用是推动应急预案有效衔接的关键。综合协调作为《办法》中新增的管理原则，明确体现在各级应急管理部门职责中，清晰表明应急管理部门需要作为承上启下、联系横纵的关键枢纽，发挥好综合协调作用。重点体现在三个方面：一是提供坚实的共性基础，包括应急预案管理相关的制度、理念、原则、分级分类方法、通用术语，有关法律、法规、规章和标准，以及共享共用的应急预案数据等。二是提供稳健的指导框架，包括应急预案体系框架和不同层次与类型应急预案的内容要素框架。《办法》明确了我国应急预案的分类和应急预案体系的构成，并说明了不同层次与类型应急预案内容的侧重点。三是提供可靠的运行机制，包括编制过程控制、审批发布和评估修订机制等。《办法》规范了应急预案的编制过程和审批发布流程，要求定期开展演练发现问题并解决问题，要求定期评估并及时修订应急预案。

二、坚持统筹谋划，协同推进应急预案有效衔接

应急预案衔接要求主要体现在与上位预案及与相关预案之间，体现在预案内容的核心要素之间。《办法》第十三条指出相邻或相关地方人民政府及其有关部门为应对区域性、流域性突发事件制定的联合应急预案，要侧重明确组织指挥体系对接、处置措施衔接等内容；第二十二条明确提出在应急预案编制过程中，需要做好与相关应急预案及国防动员实施预案的衔接；第二十四条清楚表明预案要符合上位预案要求并与有关预案有效衔接。

应急预案衔接需要区分衔接责任主体和衔接协调主体。《办法》第二十四条明确审批单位的审核内容，明确指出要审核预案是否符合上位预案要求并与有关预案有效衔接，表明应急预案衔接问题应在送审前解决，应急预案编制部门、单位或者牵头单位是应急预案衔接责任主体。第二十五条明确指出政府专项预案报送本级政府应急管理部门衔接协调后方可进入审批程序，说明各级应急管理部门是政府专项应急预案的衔接协调主体。

应急预案衔接是一项系统工程，需要统筹兼顾、系统谋划、协同推进、绵绵用力、久久为功。各级应急管理部门在推进过程中需要重视以下五个环节。

一是应急预案规划环节。《办法》第十八条明确指出各级应急管理部门会同有关部门编制应急预案制修订工作计划，报本级政府批准后实施；有关部门结合实际制定的本部门应急预案编制计划应抄送同级应急管理部门；应急预案编制计划应当根据国民经济和社会发展规划、突发事件应对工作实际，适时予以调整。各级应急管理部门应充分利用参与计划编制、掌握相关计划总体状况，结合经济社会发展与应急工作实际，抓住有利时机，统筹协调相关应急预案衔接问题。

二是应急预案编制环节。《办法》第二十二条明确要求政府及其有关部门在应急预案编制过程中，应当广泛听取意见，组织专家论证，必要时向社会公开征求意见。各级应急管理部门应积极向相关部门、单位和基层组织征求意见，为做好应急预案衔接提供必要指导。

三是应急预案审核环节。《办法》第二十四条明确提出应急预案审核内容的符合性、合理性、可行性和一致性要求，包括预案衔接有效性的要求。作为负责指导应急预案管理的部门，各级应急管理部门有责任为审核提供必要参考。依照《办法》第二十五条，应急管理部门应承担本级政府专项应急预案审批前的衔接协调工作。

四是应急预案演练环节。《办法》第三十三条明确要求应急预案演练组织单位应当加强演练评估，同时指出应急管理部门可根据需要会同有关部门组织对下级人民政府及其有关部门组织的应急预案演练情况进行评估指导，演练评估内容包括应急预案的实用性和可操作性，以及完善应急预案的意见和建议等。

五是应急预案评估环节。《办法》第六章对应急预案评估与修订进行全面规范，其中第三十七条明确指出各级人民政府及其部门等可以向有关应急预案编制单位提出修订建议，因此各级应急管理部门必要时可以直接向编制单位提出修订建议，以便推进应急预案的有效衔接。

应急预案备案工作是应急预案全流程管理的关键一环，规范长效的应急预案备案管理，是充分发挥其应急管理效能的重要保障。《办法》进一步规范了各类应急预案备案的主体、内容及程序等，对应急预案体系建设、质量提升与效能发挥有着重要作用。

《办法》以进一步推进应急预案体系建设为目标，加强了对应急预案备案工作的重视，在第四章第二十六条、二十七条对应急预案备案的程序、内容、主体等作出了明确规定，为应急预案备案工作的深入开展提供了指导。

其一，《办法》规范了应急预案管理工作中各类主体的备案责任。《办法》第二十六条按照应急预案编制责任单位，将应急预案备案管理进行细致分类，规范了各类主体的备案责任，如针对乡镇（街道）、中央企业集团等较为特殊的应急预案责任主体的备案管理分别制定一款条文进行单独规定。此外，《办法》第二十七条明确应急管理部门对应急预案备案管理的工作职责，指明了部门应急预案备案需要报送至履行本级综合应急管理职能的部门，即本级应急管理部门；若部门应急预案与专项应急指挥部或有关部门关联性较强，也需要报送至人民政府相应专项指挥部，同时抄送本级有关部门。

其二，《办法》细化了应急预案管理工作中各类预案的备案要求。《办法》第二十六条进一步按照应急预案类型细化不同应急预案备案的要求，针对总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、联合应急预案等预案类型做出了不同的备案要求，详细说明了应急预案报送、径送、抄送单位。《办法》均衡考虑到企事业单位和基层组织履行应急预案备案的责任及其行政负担，将乡镇（街道）、村（社区）等基层单位应急预案和中央企业集团等单位应急预案单独做预案备案的要求进行明确。

其三，《办法》明确了应急预案备案管理的程序内容。《办法》第二十六条在兼具一般性与特殊性、突出规范性与高效性的前提下，进一步明确了应急预案备案管理的备案主体、备案时限、备案材料、报送单位等程序内容。其中，第二十六条提出了应急预案备案应当提交应急预案的电子文本，呼应了应急预案数据库建设的基本要求；同时指出应当一并提交应急预案编制说明，促进了应急预案备案管理制度发挥保障预案规范性与合理性的作用。

其四，《办法》强化了应急管理部的综合管理手段和。《办法》第十八条明确了国务院应急管理部门会同有关部门编制应急预案制修订工作计划，但如何通过有效的管理手段，来保障相关部门及单位有效实施预案编制修订相关计划，预案备案则极为重要。《办法》第二十六条第三款明确要求，部门应急预案报本级人民政府备案，径送本级应急管理部门，同时抄送本级有关部门。这进一步强化了应急管理部门综合管理的地位，为各级应急管理部门以应急预案为抓手，提升各部门间应急管理的整体性、协同性提供了制度保障。

其五，《办法》强调了应急预案备案管理制度的建设责任。《办法》第二十七条指明应当建立应急预案备案管理制度，强调了国务院履行应急预案备案管理职责的部门和省级人民政府对应急预案备案管理制度建设的重要任务。同时，《办法》指出县级以上地方人民政府有关部门应当加强对应急预案备案工作的指导、督促，强调了对应急预案备案管理的落实情况需要予以体制机制的保障。

为更好地落实新修订《办法》对应急预案备案工作的要求，推进应急预案体系建设的衔接性，可以从以下三个方面进一步推动应急预案备案的规范化、高效化。

第一，完善责任体系，促进应急预案备案发挥实效。进一步明确应急预案备案管理的责任与管辖权限。按照权责分明、分级分类的原则，为负有应急预案备案管理职责的部门提供行使预案备案管理职权的依据，规范应急预案备案管理行为。加强应急预案备案监管规定，依法依规确定应急预案备案监管主体，强化应急预案备案重点领域监管举措。明确设定应急预案备案中的法律责任，并根据情节的严重性明确责任追究方式与行政处罚手段。

第二，推进政策体系建设，保障应急预案备案工作落实。应急预案备案管理部门应及时制定应急预案备案管理制度办法，从而达到既便于操作又能规范有效地实现备案管理的预期目标。在应急预案备案管理制度办法中，应当就备案主体、备案内容、备案时限、报送方式、审核内容等实施要素予以明确，对于可能出现的不备案、乱备案、不告知等行为可进行列举，明确责任界限。针对受理程序、修订程序、重新备案程序等程序性操作进行说明，规范简化办事环节。

第三，充分利用新兴技术，提升应急预案备案管理效能。未来应充分借助信息化的手段，实现备案审查与时俱进，提高备案审查工作效率，推动备案审查工作制度化、规范化、数字化和智能化。依托应急管理指挥平台，从数字化预案的技术平台建设进一步探索信息整合、数据整合、资源整合，朝着“可视化”“智能化”方向发展，以期为全流程应急管理提供科学、及时、有效的行动保障。

中国政法大学 张永理 刘行思

《办法》的修订不仅在数量上由34条增加到43条，而且在内容上也增加了不少新制度和新亮点。简要列举如下：

一是在领导体制上突出了党的领导，在管理体制上明确了主责部门。关于应急预案中处于更高位阶的总体应急预案，《办法》第二十五条规定：“国家总体应急预案按程序报党中央、国务院审批，以党中央、国务院名义印发。”“地方各级人民政府总体应急预案按程序报本级党委和政府审批，以本级党委和政府名义印发。”既突出了党的领导，又使其性升至前所未有的新高度。《办法》在管理体制上的一个亮点就是明确了应急预案统筹协调的政府主责部门是应急管理部门，第五条、第六条、第十八条、第四十二条的相关规定都是《办法》新增“综合协调”这一管理基本原则的制度化体现，也是应急预案完善过程中尊重安全生产、地震灾害等领域在制定应急预案方面的开创性、先导性作用的制度性安排，也是大部制改革在新时代应急管理领域的延续。

二是应急预案的科技支撑制度建设。《办法》第六条规定：“国务院应急管理部门统筹协调各地区各部门应急预案数据库管理，推动实现应急预案数据共享共用。各地区各部门负责本行政区域、本部门（行业、领域）应急预案数据管理。县级以上人民政府及其有关部门要注重运用信息化数字化智能化技术，推进应急预案管理理念、模式、手段、方法等创新，充分发挥应急预案牵引应急准备、指导处置救援的作用。”这是适应当今新科技革命时代技术创新日新月异的必然要求，运用信息化数字化智能化技术推进应急预案管理，能够有效提升应急预案在监测预警与应急准备、应急处置与救援等方面的作用。

三是丰富了应急预案的分类体系和内容构成，主要体现在：（1）在预案体系中增加了巨灾应急预案。（2）增加了应急预案的行动方案，强化了应急预案的可操作性。（3）对预案衔接提出明确要求。（4）在预案管理上提出了建立应急预案备案管理制度。（5）预案定期评估制度细化，并新增加了应急预案演练评估要求。

在从粗疏到细化的制度改进与完善方面，《办法》主要表现在：一是增加了应急预案编制中的人员参与、案例分析、应急工作手册等新内容，提升了应急预案的科学性、规范性、专业性和经验性。二是细化和增加了风险管理的内容。三是补充了应急联动的作用和要求，提升了突发事件应对的协同应对能力。四是增加并细化了有关预案的保障内容及其功能发挥。

此外，《办法》还有旧物改造扩大应急资源、中央企业集团应急预案管理、应急预案落实中的公众参与、应急预案纳入公务员日常培训等制度创新。

北京百分点科技集团股份有限公司 刘译璟

《办法》中一个不容忽视的亮点就是总则对应急预案的信息化提出了要求。

《办法》第六条提出建设应急预案数据库并推动共享共用，从此预案不只是文件，更是数据。这种视角的切换，将使得应急预案在标准化、规范化、体系化方面提升到新的层次，形成智慧管理的核心数据资产。同时，应急预案数据库的共享共用有利于预案和先进应急经验的传播，在全社会范围内降低应急预案编制的成本和应用门槛。在预案和先进应急经验当中，应急管理部门还能进一步提炼出共性知识，形成智慧应急的核心数据资产，提升全社会应急管理的智能化水平。

目前应急预案的电子化建设已经比较常见，成为各级政府、企事业单位主流的预案管理手段。但预案电子化本质上还是管理文本预案。它能提升文件检索和阅览的效率，却做不到理解预案内容并在指挥救援中根据事件情景灵活运用预案中的组织、机构、指令、资源等要素。文本预案在应急响应中缺乏快速部署和动态调整能力，难以快速应对突发事件的发展，制约了应急预案在实战中的应用。新一代信息技术的发展为解决以上问题提供了可能性，尤其是ChatGPT等大语言模型的出现，使得我们有可能像调度计算机程序那样调度应急预案，这将从根本上改变应急预案的管理理念、模式、手段和方法。